申请人：陈XX。

申请人：贺XA 。

申请人：贺XB。

被申请人：祁阳县自然资源局；法定代表人：甘小玲，局长。

申请人对被申请人作出的行政许可决定（祁自然资发〔2020〕23号）不服，于2020年7月17日向本机关申请行政复议。本机关于2020年7月20日依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：（一）撤销被申请人作出的行政许可决定（祁自然资发〔2020〕23号）；（二）责令被申请人按照前职能局祁阳县住房和城乡规划建设局的审批决定为申请人核发建设工程规划许可证。

申请人称，申请人于2018年向原祁阳县住房和城乡规划局（以下简称原住建局）申请将旧房改建为9层住宅房屋，原住建局已作出准予许可的建设工程规划审批决定。被申请人在承接原住建局的规划管理职能后，却对原住建局的规划审批决定不予承认，另行作出准予申请人将旧房改建为6层住宅房屋的行政许可决定（祁自然资发〔2020〕23号）。申请人认为：

一、被申请人作出的案涉行政许可决定违法。

（一）该行政许可决定程序违法。1.原住建局已经审批同意申请人将旧房改建为9层住宅房屋，被申请人在接受规划管理职能划转后，应对前职能局作出的行政行为予以承认，而且事实上被申请人审批同意了申请人提交的建设工程设计方案。因此，在原职能局已作出规划审批决定的前提下，被申请人作为承接规划管理职能的主管部门,却与作出原职能局规划审批决定内容相违背的行政许可决定，违背了行政行为的确定性原则，其行政行为给行政相对人造成了信赖利益损失。2.申请人不是向被申请人申请行政许可，而是要求被申请人在原职能局已经做出行政许可决定（即审批同意申请人将旧房改建为9层住宅房屋)的前提下核发建设工程规划许可证，被申请人只能审查是否符合发证条件，尔后作出是否准予核发建设工程规划许可证的行政行为，无需制作行政许可决定书。因此，被申请人作出的准予申请人将旧房改建为6层住宅房屋的行政许可决定于法无据。3.即便被申请人想要通过行使纠错权来改变原住建局作出的规划审批决定，也缺乏充分的理由和证据。

（二）该行政许可决定实体处理上违法。被申请人以申请人申请将旧房改建为9层住宅房屋不符合《建筑设计防火规范》为由，作出准予申请人将旧房改建为6层住宅房屋的行政许可决定不当。1.《建筑设计防火规范》为建设工程设计防火规范，不是建设工程规划防火规范，不属于核发建设工程规划许可证的必要条件。2.即便按照《建筑设计防火规范》，申请人的房屋建设工程设计也可以达到该规范要求，被申请人曲解了该规范5.2.2和5.3条的含义。3.建设工程防火管理属应急管理局职能，并非被申请人职能，被申请人越权行政。同时，被申请人从未在行政审批中适用过消防防火规范，故不能单独对申请人适用该项规范。

二、申请人请求核发建设工程规划许可证符合法律规定，被申请人应当履行法定职责。1.原住建局依照《中华人民共和国行政许可法》，按程序经过了集体研究、依法公示等环节，是以审批单的形式确认了其行政许可行为，给予了申请人改建旧房为9层住宅房屋的行政许可。2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款及《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十六条第二款之规定，只要申请人之请求符合控制性详规和建设用地的规划条件，并提交办证所需的各项材料后，被申请人就应当核发建设工程规划许可证。申请人的请求是否符合控制性详规已经原职能局审查批准，建设工程设计方案也已经被申请人审批，土地使用符合规划条件、资料齐全，被申请人不予批准的理由实属不当。3.被申请人作出准许申请人将旧房改建为6层住宅房屋的行政许可决定，实际上是对申请人申请改建9层住宅房屋之请求的否定，应视为被申请人已经违法做出不予办证的决定，请求复议机关依法纠正。

综上所述，申请人请求复议机关依法支持申请人的复议请求，撤销被申请人的错误决定，责令被申请人履行核发建设工程规划许可证的法定职责。

被申请人称：一、申请人申请撤销被申请人作出的行政许可决定（祁自然资发〔2020〕23号）没有事实和法律依据，被申请人依法作出的行政许可决定（祁自然资发〔2020〕23号）合法有效。被申请人依法受理申请人办理旧房改建9层房屋的建设工程规划许可证的申请后，对申请人提供的申请材料进行了审查，并进行了现场调查，发现申请人拟建房屋与相邻房屋间距分别为7. 76米、2.37米，根据《建筑设计防火规范》GB50016-2014 (2018年版)第5.1.1条和第5.2.2条之规定，申请人拟建9层，建筑高度已大于27米，属于高层民用建筑二类建筑，无法满足高层民用建筑与其它民用建筑之间防火最低间距9米的规范要求。另依照《祁阳县城浯溪路两厢控制性详细规划》，申请人拟建房屋所处地段控制层高为30米，申请人拟建9层，建筑高度已超出该地段控制层高高度。因此，申请人的建房申请不符合控制性详细规划和防火间距控制等条件，不符合核发建设工程规划许可证的要求，原住建局2019年第2期业务例会同意申请人将旧房改建为9层住宅房屋的意见不当。被申请人口头向申请人告知其申请不符合规划条件，不能为其核发建设工程规划许可证。申请人对此不服，向零陵区人民法院提起行政诉讼。零陵区人民法院审理后判令被申请人自判决生效起20日内对申请人要求办理建设工程规划许可证的申请作出处理或决定。为此，被申请人依法作出《行政许可决定书》（祁自然资发〔2020〕23号），并送达申请人。因此，被申请人作出的行政许可决定事实清楚，依据充分，适用法律法规正确，程序合法。二、申请人请求按原住建局的审批决定为其核发建设工程规划许可证，没有事实和法律依据，理由不成立。申请人以原住建局2019年第2期业务例会研究同意其将旧房改建为9层住宅房屋为由，主张被申请人应当为其办理建设工程规划许可证，此诉求不合法，应不予支持。（一）自原县住建局的规划管理职能由被申请人承接后，被申请人有权对原住建局关于申请人申请将旧房改建为9层住宅房屋的处理意见重新进行审查，而且审查发现申请人将旧房改建为9层住宅房屋不符合《建筑设计防火规范》GB50016-2014 （2018年版）和相关规划等要求。因此，被申请人对原住建局的不当处理意见应当依法纠正。（二）原住建局2019年第2期业务例会关于申请人申请改建旧房的处理意见，是规划许可审批流程中阶段性工作，属于行政机关内部行政行为，并非对申请人作出的具体行政许可行为。被申请人承接规划管理职能后，在审查中发现原住建局的处理意见有违相关规划法规，进行重新认定并无不当。

综上所述，被申请人依法作出的《行政许可决定》（祁自然资发〔2020〕23号）事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，不存在法定撤销情形，请求复议机关依法予以维持。

经本机关复议查明：申请人陈XX、贺XA、贺XB现有1栋位于祁阳县XX街道XX路XX号的3层砖混结构房屋，申请人欲拆除该旧房改建新房。2018年5月17日，申请人陈XX向原住建局提交房屋改建申请书，并分别于同年8月7日、12月17日与相邻陈X、付XX两户签订了《房屋改建相邻关系协议》。2019年3月14日，原住建局召开县城规划建设业务例会，对申请人陈XX旧房改建的申请进行了研究，本次例会会议纪要内容载明：“1.同意按核定红线改建九层；2.现场公示到期后方可办理审批手续；3.与邻居友好协商，在建设过程中确保安全”，《陈XX建房红线图》上加盖了“祁阳县住房和城乡规划建设局设计文件审批章”。随后，申请人委托祁阳县建筑规划设计院对拟建9层房屋编制建筑设计方案。期间正值机构改革，自2019年3月21日起，原住建局的规划管理职能移交给被申请人。申请人在2019年5月取得祁阳县建筑规划设计院制作的《陈XX私房方案设计》后送交被申请人审查，涉及房屋层数为9层，房屋建筑高度为32.5米（房屋主体高度31.2米+坡屋顶高度2.7*½米）。2019年7月10日，被申请人当时负责建筑设计方案审批的初审人员和分管负责人分别在“初审”栏和“审核”栏中签字后，被申请人通知申请人陈XX将该方案取走。2019年11月28日，申请人向被申请人提交《申请办理规划手续的报告》，申请核发旧房改建9层房屋的建设工程规划许可证，并同时提交了下列资料：（一）《中华人民共和国国有土地使用证》复印件；（二）《不动产权证书》复印件；（三）《陈XX建房红线图》《陈XX私房设计方案》。被申请人受理申请人的申请后，经审查申请资料及开展现场调查，发现申请人拟建9层房屋的建筑设计高度大于27米，属于高层民用建筑二类建筑，其余相邻房屋的间距无法满足《建筑设计防火规范》GB50016-2014 (2018年版)第5.1.1条、第5.2.2条规定的高层民用建筑与其它民用建筑之间最低9米的防火间距控制要求，不符合规划条件。因此，被申请人认为不能为申请人核发旧房改建9层住宅房屋的《建设工程规划许可证》，原住建局业务例会同意其旧房改建9层住宅房屋的意见不当，应予纠正。被申请人将相关理由口头告知了申请人，并同时口头告知申请人可申请改建6层以下住宅房屋。申请人不接受，认为自己符合改建9层住宅房屋的条件，被申请人应当为其核发建设九层的《建设工程规划许可证》。被申请人在法定期限内既未为申请人核发建设工程规划许可证，也未将不予核发建设工程规划许可证的理由书面告知申请人。2020年5月19日，申请人以被申请人不履行行政许可法定职责为由向永州市零陵区人民法院提起行政诉讼，请求法院判令被申请人立即履行按原住建局的规划审批决定为其颁发建设工程规划许可证的法定职责。零陵区人民法院审理认为，被申请人在法定期限内没有对申请人要求办理建设工程规划许可证的申请作出是否予以行政许可决定的行政行为，应当依法确认违法，并应当依法责令被申请人在一定期限内作出处理或者决定；但申请人要求被申请人立即履行按规划审批决定为其颁发建设工程规划许可证的法定职责的诉请因不符合行政许可的程序规定，明显不当。零陵区人民法院于2020年7月10日作出判决，确认被申请人在法定期限内没有对申请人要求办理建设工程规划许可证的申请作出是否予以行政许可决定的行政行为违法，并责令被申请人自判决生效后20内对申请人要求办理建设工程规划许可证的申请作出处理或决定。2020年7月1日，被申请人作出了准予申请人将旧房改建6层住宅房屋的行政许可决定，并于7月14日将《行政许可决定书》（祁自然资发〔2020〕23号）送达申请人。

另查明，申请人的房屋改建红线图与邻居付XX房屋改建红线图（均已审查通过）最小间距为6米，付XX在本人改建房屋的建设工程设计方案尚未提交给被申请人，亦未取得建设工程规划许可证的情形下，已擅自动工建设（砌基），且未按建房红线图划定的最小间距6米进行建设，而是按照其与申请人约定的双方改建房屋的间距（前向5.1米、后向3.1米）进行建设。在复议审理期间，申请人（甲方）与付XX（乙方）于8月11日签订了一份《补充协议》并随后提交给了被申请人，该协议约定“乙方建房座向东面墙与甲方相邻面为屋垛设计为防火墙不开门、窗”。

本机关认为：一、被申请人对申请人作出案涉行政许可决定的行政行为不符合法律规定，存在明显不当。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”《湖南省建设工程规划许可管理办法》（湘建规〔2017〕253号之附件3）第六条规定：“受理申请的机关应当征求有关部门意见，并核实建设工程规划条件、审查建设工程规划设计方案并作出决定。符合条件的，核发《建设工程规划许可证》；不符合条件的，书面告知申请人并说明理由。”根据上述规定，行政机关履行行政许可职能是应行政相对人的申请进行审查。本案被申请人履行的是规划行政许可职能，其在受理行政相对人办理建设工程规划许可手续的申请后，经审查，对符合法定条件的，应当核发建设工程规划许可证；对不符合法定条件的，应当书面告知申请人并说明理由。本案中，申请人向被申请人提出的具体请求事项是申请办理旧房改建为9层住宅房屋的建设工程规划许可证。被申请人在受理申请人的申请后，经审查如认为申请人拟建9层住宅房屋的申请不符合法定条件，不能为其核发建设工程规划许可证，应当书面告知申请人并说明理由。但是，被申请人没有作出书面告知书，只是通过口头方式告知申请人不符合建设条件并建议其改建6层住宅房屋，且申请人不同意变更申请，被申请人就径行作出了准予申请人将旧房改建为6层住宅房屋的案涉行政许可决定，不符合行政许可的程序规定，存在明显不当，依法应予撤销。二、申请人请求复议机关责令被申请人按照原住建局的审批决定为其核发准予其建设9层住宅房屋的建设工程规划许可证的理由及依据不足，应不予支持。（一）申请人以其建设9层房屋的建房红线图已经原住建局2019年3月14日规划建设业务例会研究通过并经依法公示、其私房设计方案也经被申请人的分管负责人审核签字同意为由，认为原住建局已以审批单的形式给予其准建9层住宅房屋的行政许可，被申请人在承接原住建局的规划管理职能后应当对原住建局的行政许可予以承认，为其颁发建设工程规划许可证，其理由不能成立。本案中，原住建局和被申请人对申请人提交的《陈XX建房红线图》《陈XX私房方案设计》进行审核，这是其作为规划主管部门在履行行政许可职能中的阶段性、过程性工作，是在核发建设工程规划许可证之前的相关前期性工作。同时，申请人提出的原住建局作出的所谓“审批单”并不存在，且申请人没能提供原住建局作出的准予行政许可的书面决定。因此，尚不能视为原住建局已对申请人建设9层住宅房屋的申请作出准予许可的决定。再者，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”根据该款及前述《中华人民共和国行政许可法》第三十八条、《湖南省建设工程规划许可管理办法》（湘建规〔2017〕253号之附件3）第六条的相关规定，规划主管部门在受理办理建设工程规划许可证的申请后，应当履行核实建设工程规划条件、审查建设工程规划设计方案等实体审查职责，以确定申请人的申请是否符合法定条件，并决定是否核发建设工程规划许可证。被申请人在受理申请人申请办理旧房改建9层房屋的建设工程规划许可证后，采取审核申请人提交的申请材料和现场调查等方式，从申请人建房是否符合控制性详规和规划条件等方面进行审查，以确定申请人的申请是否符合法定条件，并决定是否核发建设工程规划许可证，属于其法定职责范围，其履职方式并无不妥。（二）从申请人提供的现有资料分析，尚无法核定其已符合控制性详细规划和规划条件。首先，申请人拟建房屋与座向西侧相邻的付XX拟建房屋审批的最低间距为6米（目前付XX已动工建设，现状显示实际最低间距为3.1米），与座向南侧相邻已建成房屋最小间距为7.76米。根据《建筑设计防火规范》GB5001 6—2014 （2018年版）第5.1.1条和第5.2.2条关于民用建筑之间防火间距控制要求的规定，建筑高度大于27米的高层住宅民用建筑与建筑高度不大于27米的单、多层住宅民用建筑之间的最低防火间距为9米（但同时在第5.2.2条的备注中表明可通过建筑防火设计来对最低防火间距进行调整）。本案中，申请人申请拟建9层的房屋属于高层住宅民用建筑，与相邻的南侧、西侧民用住宅之间的间距不符合规定的最低防火间距9米的要求。同时申请人向被申请人提交的私房设计方案中也没有相关建筑防火设计内容来充分证明其拟建房屋与南侧相邻户已建成的房屋、与西侧相邻户拟建的房屋之间的间距能达到最低防火间距要求。复议审理期间，申请人提交了其于2020年8月11日与邻居（西侧）付夏明签订的一份《补充协议》，约定“乙方（即付XX）建房座向东面墙与甲方（即申请人）相邻面为屋垛设计为防火墙不开门、窗”，以用于证明按照《建筑设计防火规范》GB50016—2014 （2018年版）的相关规定，申请人的建筑设计方案符合防火间距控制要求。但截至目前，付XX改建房屋的建筑设计方案尚未提交给被申请人，被申请人无从核实该《补充协议》内容是否为双方真实意思表示。故此，无法确定申请人拟建9层房屋与付XX改建房屋之间的间距能达到防火间距控制要求。其次，因申请人拟建房屋层数为九层，依照《祁阳县城乡规划委员会工作规则》第五条第6项之规定，其建筑设计方案应当报县规委会审议通过，但申请人和被申请人在复议审理期间均未向复议机关提供申请人拟建9层房屋的建筑设计方案已提交县规委会审议通过的证据。因祁阳县规委会系在祁阳县委、县政府领导下的议事协调机构，复议机关不宜越过县规委会的审议程序，径行认定申请人拟建9层房屋的建筑设计方案符合条件。因此，申请人请求复议机关责令被申请人为其核发准予建设9层住宅房屋的建设工程规划许可证的理由及依据不足，不予支持。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定如下：

一、撤销被申请人祁阳县自然资源局作出的《行政许可决定书》（祁自然资发〔2020〕23号）；

二、责令被申请人祁阳县自然资源局自本决定生效后20日内对申请人陈XX、贺XA、贺XB要求办理建设工程规划许可证的申请依法作出处理。

申请人如不服本复议决定，可自接到本复议决定书之日起15日内向永州市中级人民法院提起行政诉讼。

                            祁阳县人民政府

                            2020年10月16日

附相关法律条文：

《中华人民共和国行政许可法》

第二条 本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

第三十八条 申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。 行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

《中华人民共和国城乡规划法》

第四十条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。

城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。

《湖南省建设工程规划许可管理办法》（湘建规〔2017〕253号附件3）

第五条 申请人应当持以下材料申请办理《建设工程规划许可证》：

（一）《湖南省建设工程规划许可证申请表》（见附3-2）；

（二）项目批准（核准、备案）文件；

（三）使用土地的有关证明文件；

（四）建设用地规划审批手续；

（五）经审定的建设工程设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；

（六）属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明；

（七）法律法规规定的其它材料。

第六条 受理申请的机关应当征求有关部门意见，并核实建设工程规划条件、审查建设工程规划设计方案并作出决定。符合条件的，核发《建设工程规划许可证》；不符合条件的，书面告知申请人并说明理由

《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

1．主要事实不清、证据不足的；

2．适用依据错误的；

3．违反法定程序的；

4．超越或者滥用职权的；

5．具体行政行为明显不当的。

（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。