一、起草背景

（一）、县城规划区个人建房管理制度不完善。我县县城的个人建房体量庞大，推动我县城镇化发展发挥了重要作用，相应地，对城市的规划管理，征地拆迁，棚户区、旧城改造带来了很大压力，据统计，我县每年办理新建、改建规划手续几百户。以前我县对个人建房作了一些规定，只是针对管理过程中出现的一些具体问题，停留在主管部门层面的内部操作规定，权威性不足，内容碎片化，不全面，到目前，我县还没有政府层面的规划用地管理办法。

（二）、县城规划体系成果不完善。一是没有县城街道风貌规划、无法实现规划引导个人建房；二是虽然县城规划区做了控制性详细规划，其控制性指标只适合一定范围的区域开发，对个人建房无法进行规划控制，在核定个人建房建筑层数、层高上没有技术标准和规定，可能会导致审批的主观性和随意性。

（三）、县城规划区个人建房存在诸多问题或现象。一是有些私建建筑不顾整体，建筑风格、建筑高度不协调，影响县城形象；二是有些私建见缝插针，建筑密度和建筑层数增加，造成人口密度增加，导致基础设施和公共服务设施不相适应，有些私建杂乱无章，造成出现“握手房”“聋子屋”，导致人居环境质量变差，消防安全存在隐患；三是受经济利益驱动，个人利用自有土地或原有住房改建，变相搞房地产开发，而相应的配套设施无法满足需要，严重影响城市规划，还引发矛盾纠纷，信访、上访量上升；四是个人建房申请时，不顾是否满足规划技术规范要求，动辄要求建高层或多层，相互攀比，达不到目的，无理取闹，以上访进行要挟；五是违法建设屡禁不止，存量违建数量大（规划职能划入自然资源局前经开区个人建房全面失控）。

（四）、机构改革后，规划职能划入自然资源局，需将规划管理和土地管理业务进行融合。如划转前办理个人建房规划许可时，除了西区542宗地外，单纯从规划角度审批，没有考虑超过原出让条件应补交土地出让价款。

二、目的意义

为县城总体规划的顺利实施提供保障，为县城规划区个人建房规划用地管理工作提供依据，规范县城规划区的个人建房行为、提高依法行政水平，优化办事流程，提高办事效率。该文件的出台促使县城规划区个人建房规划用地管理走向规范化、制度化的正轨。

三、制定依据

1、《中华人民共和国城乡规划法》及《湖南省实施<城乡规划法>办法》；

2、《中华人民共和国土地管理法》及《湖南省实施<土地管理法>办法》；

3、《中华人民共和国城市房地产管理法》；

4、《自然资源部关于“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规【2019】2号）；

5、《住建部关于印发<关于城乡规划公开公示的规定>的通知》（建规【2013】166号）；

6、《省住建厅关于印发<湖南省建设项目选址规划管理办法>等“一书三证”管理办法的通知》（湘建规【2017】253号）；

7、永州市人民政府批复的《祁阳县城总体规划（2001-2020年）》（2012年修改）。

8、湖南省人民政府批复的《祁阳县土地利用总体规划（2006-2020年）》（2015年修订）

四、起草过程

去年五月，规划管理职能及相关人员划转到县自然资源局后，我局按照主管副县长的工作要求，针对当前县城规划管理现状，认真学习把握政策，充分调研论证，借鉴本省其它县市成功经验，草拟了本办法。经局会审会研究后，于 2019年11月26日在祁阳县门户网站www.qy.gov.cn发布听证公告，公开征求意见，截止时间内未收到修改意见。

2019年12月26日，县政府办杨满桥副主任在我局四楼会议室主持召开听证会，县直有关部门、三个街道办、原种场、大村甸、下马渡、茅竹、观音滩、七里桥、相关工程建设指挥部分管领导，部分村委会、社区负责人、人大代表、政协委员，自然资源局分管领导和相关股室负责人参加了会议。听证会共收到建议意见15条。听证会结束后，我局在吸纳听证代表意见的基础上，与县司法局共同进行了研究修改并报杨满桥副主任进行审定。

2020年3月13日，县政府办杨满桥副主任在县政府4楼会议室组织有关单位对该办法进一步组织了讨论修改。

五、主要内容

本办法共7部分25条，现将重要条款解读如下：

（一）、第三条：适用本办法的县城规划区范围的确定。《祁阳县城总体规划（2001-2020年）》是由湖南省规划研究设计院于2002年编制的，并于当年经永州市人民政府批准。2012年，县人民政府请示永州市人民政府同意，开展了总体规划修编工作。规划修编仍由湖南省城市规划研究设计院承担，于2015年完成，当年9月经市人民政府批准。

根据永州市人民政府2015年9月批准的《祁阳县城市总体规划（2001-2020）》（2012年修改），现行祁阳县城市总体规划确定的规划区面积196平方公里，城市建设用地为34平方公里。县城总体规划以2012年为基准，到2015年为近期建设规划，县城建设总用地26.5平方公里，到2020年为远期发展规划，县城建设总用地规模达34平方公里，2020年以后为远景发展规划，远景控制建设用地为70平方公里。

为什么不将规划区196平方公里全部纳入本办法管理范围，基于以下理由：

1、因196平方公里将下马渡、观音滩、七里桥的建制镇规划区纳入了控制范围，限制了镇区发展，加之规划区范围太大，不便于重点管理。

2、除城市建设用地34平方公里和三个建制镇规划区外的范围，虽然是规划区，但实际属于乡村规划范畴，根据《土地管理法》和《湖南省农村建房管理办法》，村民建房用地审批和规划许可由乡镇人民政府承担。

3、考虑到34平方公里之外的范围，虽然是规划区，但实际属于建制镇规划区和乡村规划范畴，审批权限在乡镇，同时结合考虑即将编制的国土空间规划对城市边界有要求和放管服改革需要，因此确定县城规划区范围为34平方公里。

4、方便农村群众办事。

5、调动县城周边镇人民政府（街道办）工作积极性，压实规划用地管理责任。在去年9月，我局已将规划管理事务委托镇人民政府承担。

（二）、第五条：根据《土地管理法》，城市土地属于国家所有，那么在城市建设用地34平方公里范围内，应该使用国有土地，不能审批农村村民建房。但根据我县实际情况，实施难度太大，只能采取堵疏相结合办法，对有合法来源的在原址改扩建同时符合“一户一宅”合规的予以审批，对新建的原则上不予审批，确实住房困难的，必须集中统一规划，集中建房。

严格区别房地产开发和个人建房，房地产开发用地不能转让给个人建房，个人建房也不能变相用于房地产开发，对我县以前出现的私建变相搞开发扰乱房地产开发市场和房地产项目转让土地给个人建房影响开发楼盘整体规划的情况作出禁止性规定。

（三）、第六条：是本办法的核心，它既是技术规范又是硬性规定。个人建房层数的确定既延续了原来审批的常规做法，又借鉴了其他县市的做法（如冷水滩私建一律不超过6层；郴州市安仁县城市主干道不超过7层，次干道和之路不超过5层；长沙望城区城市主干道最高不超过8层等），还考虑了我县个人建房对多层的迫切需求。

对房屋设计提出要求，没有资质的、不符合规范的设计方案不予办理规划手续，同时根据县委县政府领导对私人建房的规划要求，屋顶原则上采用全坡屋顶。坡屋顶优点：造型美观大方，不积水、防水性能好，不占日照间距，还能起到隔热聚暖作用。缺点是造价高，屋顶面无法利用，考虑到这是一项新政策，将坡顶高度适当提高至3.9米，不计入容积率且不予办理产权。

第四款明确个人联合建房（或者说合伙建房）必须合证，避免出现不同类型的土地交叉混合在一起，造成土地管理混乱。

（四）、第七条：主要是考虑历史问题，协调立面效果的需要，以金盆西路为例，规划为7层，实际大多数建成在10层以上，根据原住建局有关规定在苗圃至人社局红绿灯之间可以审批10层，中央8号红绿灯至金沙湾之间可以审批12层，超过7层部分县住建局验收后发函至县国土资源局，县国土资源局在建房户办理有关手续时予以追缴土地出让价款。

（五）、第十三条:第二款从盘活存量土地、发挥土地价值出发。第三款：主要从规划角度出发，使房屋座落朝向、退让等满足规划要求。这是实际工作中碰到较为常见的问题，一直没有相关政策规定如何办理。

（六）、第十五条：优化了办事流程。以前办理建房手续是先在住建部门办理建设用地规划手续，再到国土部门办理建设用地批准手续，再返回到住建部门办理建设工程规划手续。现在我们将三个手续实行一次申请、一次察看、一会研究、一次审核，将国有土地建设用地规划许可证和建设用地批准书合并，只发建设用地规划许可证。将集体土地建设用地规划条件和村（居）民用地批准书同步核发。建设工程规划许可证和建设用地规划手续无缝对接办理。这样缩短了办事时间，减少办事次数，提高了办事效率，同时做到信息共享，对个人前期已提供且无变化的材料，不要求重复提交。

（七）、第二十四条：该条款主要引用法律条款，实际操作中，我县有具体的操作办法，但篇幅很长、内容很全、规定很细，不便写进本办法。如超少量土地面积如何处理的依据是：我县推进新型城镇化领导小组会议纪要（2015年第2次）《关于对违法使用土地和非法超占土地的处置专题会议纪要》；超出批准建设规模的，我局严格按照《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省实施<城乡规划法>办法》、《行政处罚法》及住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的规定，制定了《祁阳县违法建设行为处理办法》，该办法经县司法局审查于2019年11月23日印发。

（八）、第二十五条：该条是关于该办法有效期。为什么有效期是2年，理由是：一是现行的城市总体规划即将到期；二是国土空间规划编制已启动，县城规划区规模会有变化；三是上级主管部门对规划用地管理会有新的改革要求。

政策关联：祁阳县人民政府办公室关于印发《祁阳县县城规划区个人建房管理办法（试行）》《祁阳县农村住房建设管理办法（试行）》的通知