申请人：祁阳县XX公司，法定代表人：王某。

被申请人：祁阳市自然资源局，法定代表人：甘小玲，局长；住所地：祁阳市陶铸路286号。

申请人对原职能局祁阳县住房和城乡规划建设局（以下简称原住建局）作出的2017年第6期、2018年第8期、2019年第1期《祁阳县住房和城乡规划建设局业务例会纪要》（以下简称《例会纪要》）中关于XX项目“地下室（地下停车场）不能办理产权，不能用作商业运营，地上停车位应免费向公众开放”的例会意见不服，于2021年4月9日向本机关申请行政复议。本机关于2020年4月15日依法予以受理。审理期间，申请人主动撤回了其对上述《例会纪要》中关于XX项目“地下室不能用作商业运营，地上停车位应免费向公众开放”例会意见的复议申请，即仅对2018年第8期《例会纪要》中关于“地下室（地下停车场）不能办理产权”的例会意见不服。因案情复杂，2021年6月7日，经本机关负责人批准，延长审理期限至7月9日，现已审理终结。

申请人请求：撤销原住建局作出的2018年第8期《例会纪要》中关于“地下室（地下停车场）不能办理产权”的例会意见。

申请人称：2007年12月，王某、尹某、陈某三人以公开竞价的方式受让了祁阳市复兴路26667㎡的国有土地使用权，并履行了支付全部土地出让金的义务。为在受让土地上进行相关建设，2008年4月，三人成立了祁阳县XX公司，2008年8月，申请人与被申请人签订了《国有土地使用权出让合同》，2009年，经原祁阳县政府按程序调规后，申请人将上述土地部分用于XX项目的开发，并修建了地下室。

2021年3月，申请人得知原住建局分别于2017年、2018年、2019年作出《例会纪要》，写明了“地下室（地下停车场）不能办理产权，不能用作商业运营，地上停车位应免费向公众开放”等例会意见。申请人认为原住建局在法律法规没有规定的情况下，通过会议纪要的形式限制申请人对物权的使用，违反了“物权法定”的原则，也违反了“法无授权不可为”的行政原则，严重损害了申请人的合法利益。2019年原住建局的城乡建设规划职能划转给被申请人后，被申请人依法应对该行为承担责任。据此特提出复议申请，请复议机关依法作出决定。

被申请人称：案涉三份《例会纪要》中关于新某项目地下室使用有关的例会意见，是先后经过原住建局三次例会集体研究得出的，并在2019年第1期《例会纪要》中形成最终意见，即“（地下停车场）其使用功能应该为社会停车，不能用作商业运营。”其中“不能用作商业运营”的表述具体是指地下停车场不能改造为商场、商铺等经营性场所。《例会纪要》属于原住建局作出的内部业务指导意见，是行政机关内部行政行为,本质上对外不产生法律效力，不直接对申请人的权利和义务产生影响，不具有可诉性，申请人不能就《例会纪要》提起行政复议。此外，虽然《例会纪要》中有涉及地下停车场使用权、所有权的指导意见，但原住建局不具有核发不动产权证的职能，无法将《例会纪要》外化为对申请人的实体权利产生直接影响的具体行政行为。机构改革后，原住建局相关职能划转至被申请人，申请人至今尚未申请办理地下停车场不动产权证，原住建局和被申请人均未按《例会纪要》的意见对涉案地下停车场的使用权限作出任何具体行政行为，对申请人的实体权利未产生实际影响。综上所述，原住建局作出的例会意见属于行政机关内部行政行为，该内部行政行为没有通过任何形式“外化”为具体行政行为，也没有实际损害申请人的权益，不具有可诉性。申请人的请求不属于行政复议的受理范围，请求复议机关驳回申请人的复议申请。

经本机关复议查明：2007年12月25日，申请人依法摘牌取得原祁阳县某镇某某路一宗土地，用地面积40亩（26667㎡），原规划用途为公共基础设施用地（停车场）。2008年3月12日，经原县规委会集体研究同意，将该地块部分用于商住房建设，商住房建设用地面积不超过总用地面积的三分之一，并规划了相应的建设指标。2008年8月，原县国土资源局与申请人签订了国有土地使用权出让合同，约定宗地面积的三分之一为建设用地、三分之二为基础设施用地。2008年8月19日，申请人取得了国有土地使用权证书（权证号为祁国用〔2008〕第1290号），地类为住宅/设施用地，土地使用权面积26667㎡。从2008年起，申请人在该宗土地上进行了新某项目第一期工程（商贸中心和1#、2#住宅楼）的开发建设。2012年，申请人向原住建局申请办理了新某项目第二期工程（3#、4#、5#楼）的规划审批手续，对3#、4#、5#楼及其地下室（即案涉地下室，当时未办理规划审批手续）进行了开发建设，其中案涉地下室的建筑面积为14827.5㎡。2017年，申请人向原住建局申请补办案涉地下室规划手续，原住建局于2017年9月28日进行集体研究，并形成了2017年第6期《例会纪要》，其中有以下意见：“同意办理地下停车场规划审批手续，但开发商应保证地上停车位免费提供给社会公众且地下停车场不能用作商业运营。”2018年，申请人申请对3#、4#、5#楼及案涉地下室进行规划条件复核综合验收，原住建局于2018年11月12日进行集体研究并形成了2018年第8期《例会纪要》，其中有以下意见：“地下室（地下停车场）不能办理产权，不能用作商业运营，地上停车位应免费向公众开放”。2019年1月28日，申请人向原住建局提交了《申请补办地下室规划审批验收报告》，原住建局于2019年1月29日进行集体研究，并形成了2019年第1期《例会纪要》，其中有以下意见：“其使用功能应该为社会停车，不能用作商业运营”。之后，原住建局于2019年2月2日为申请人颁发了《建设工程规划许可证》，在该证“建筑规模”栏中注明“壹栋负一层建筑面积壹万肆仟捌佰贰拾柒点伍平方米”，在“附图及附件名称”栏中注明“凭本证与建设工程竣工规划核实确认书申报竣工验收和房屋产权登记”。2019年2月12日，原住建局为申请人颁发了《祁阳县建设工程规划核实确认书》。2019年3月21日起，原住建局的规划管理职能移交至被申请人祁阳市自然资源局。

本机关认为，本案争执的焦点为2018年第8期《例会纪要》中关于“地下室（地下停车场）不能办理产权”的例会意见是否对外发生法律效力并对申请人的权利义务产生实际影响，是否属于行政复议审理范围。现评析如下：会议纪要属于行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生直接影响，不具有可诉性。只有在将会议记载内容转化为对外发生法律效力的行政行为时，才能成为可诉的行政行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，……对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”的规定，即就案涉地下室的规划许可对外发生法律效力的是颁发的《建设工程规划许可证》。本案中，原住建局于2019年2月2日已为申请人颁发了《建设工程规划许可证》，虽然原住建局就案涉地下室的规划许可在颁发《建设工程规划许可证》前，原住建局内部讨论形成了2018年第8期《例会纪要》中“地下室（地下停车场）不能办理产权”的例会意见，但是该《例会纪要》仅为记载议定事项的内部公文，并未直接对外发生法律效力。据此，2018年第8期《例会纪要》中关于“地下室（地下停车场）不能办理产权”的例会意见系原住建局内部行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）款之规定，本机关决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人如不服本复议决定，可自接到本复议决定书之日起15日内向永州市中级人民法院提起诉讼。

祁阳市人民政府

2021年7月7日

附相关法律条文：

《中华人民共和国城乡规划法》

第四十条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。

城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。

《中华人民共和国行政复议法》

第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；

（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；

（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；

（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》

第四十八条 有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：

（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；

（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。

上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。